□本報記者周芬棉

    十八屆三中全會提出股票發行要實行注冊制。這意味著現行的施行十五年的核準制將退出歷史舞臺。眾多法學專家認為,股票發行實現注冊制是大勢所趨,勢在必行,但與此相適應的,我國關于證券的行政監管、民事刑事及行政責任的追究以及相關法律的修改,必須進行全方位的梳理與完善。

    核準制扭曲供需關系

    所謂注冊制,一般指發行人申請發行股票時,必須依法將公開的各種資料完全準確地向證券監管機構申報。證券監管機構只作形式審查,不對發行人資質進行實質性審核。

    中國證監會主席肖鋼近日表示,實行注冊制就是證監會要以投資者需求為導向,對發行人信息披露的準確性、全面性進行審核,不對其投資價值和持續能力作出判斷。但是,注冊制并非股票發行不要審了,更不是垃圾股可以隨便發行了,而是審核方式要改革。

    “比如,美國是實行注冊制的一個很典型的國家,它的證監會股票發行部門有近500人,里面大多是會計師、律師,還有一些行業的專家。”肖鋼舉例說,由此可見,不能將注冊制理解為不管了。實行注冊制也需要一系列的配套改革和條件。

    1998年制定的證券法,確立的股票發行體制是核準制,這一制度施行至今已有15年。中國人民大學法學院劉俊海教授向《法制日報》記者說,核準制介于審批制與注冊制之間,但實踐中,核準制與審批制無異。核準制雖然功不可沒,但其弊端亦十分明顯。核準制無法有效識別膽大妄為的造假企業,更無力將其拒之發行市場門外；核準制蘊含著IPO環節的行政自由裁量權,容易誘發權力尋租現象；核準制扭曲了資本市場中的供需關系,造成了市盈率過高、股票定價過高、超募金額過高的“三高”亂象,制約了資本市場資源的合理流動與優化配置。

    而這一點,與中央全面改革決定中提出市場在資源配置中起決定性作用不相符。

    實行注冊制需修證券法

    “實行注冊制首先要修改證券法”。清華大學法學院教授湯欣在接受《法制日報》記者時說,證券法關于核準制的規定貫穿始終。比如證券法第13條規定,公司公開發行新股應當符合的條件,包括持續盈利能力,財務狀況良好,并報證監會核準；第16條關于公開發行公司債券規定與之類似,要求股份有限公司凈資產不低于3000萬元,有限責任公司不低于6000萬元,同時也要報證監會核準。

    實行注冊制,意味著寬進嚴管,對于違法違規者的行政處罰必須加重。現行證券法法律責任部分,對于中介機構的處罰嚴重偏輕。比如,證券法第192條規定,保薦人出具虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏的保薦書,對直接負責主管和直接責任人的處罰僅在3萬元以上30萬元以下。對發行人、上市公司披露信息有上述違法行為的,對于公司僅處于30萬元以上60萬元以下罰款,對于自然人僅處3萬元以上30萬元以下罰款。

    司法制度須改革

    肖鋼指出,實行注冊制改革,司法制度要改革,特別是民事賠償制度的改革非常重要。在中小投資者保護這個方面,如果不能構建資本市場保護中小投資者的一套法律政策體系,中小投資者維權難,舉證也很難。

    據了解,最高法院關于上市公司虛假陳述方面的司法解釋正在修訂,而關于內幕交易與市場操縱民事賠償的司法解釋,有專家透露一直在修訂。但何時出臺仍是未知數。

    金融律師張遠忠告訴記者,投資者索賠太艱難。

    近年來,關于對證券民事賠償實行集團訴訟的呼聲不絕于耳。湯欣說,目前關于集團訴訟問題存有爭議,我國有代表人訴訟,目前傾向于采用團體訴訟。

    劉俊海則建議,應引入懲罰性賠償,在團體訴訟方面,建議組建中國投資者協會,早日激活團體訴訟機制,發揮民間打假的作用。

    另外還有一個刑事責任追究的問題。中國人民大學法學院教授葉林向《法制日報》記者透露,關于證券違法行為是否構成犯罪,證監會和公安機關在立案標準以及刑法犯罪構成認識上有差異,很多案件移交公安機關,證監會認為涉嫌違反刑法,公安機關卻將案件打回來。

    倒逼證監會清理規章

    實行注冊制還意味著證監會制定的大量規章需要清理。肖鋼近日也坦承,證監會現在各種形式的審批和備案事項還是比較多,而且除了備案審批的事項以外,還有其他一些不叫審批、備案但卻類似審批的事項,比如登記、驗收。驗收算不算審批事項?肯定不算,但是不驗收,這個事情就辦不成。　

    劉俊海建議,注冊制要求加強監管,證監會應從抓信息披露制度入手,積極推行上市公司實時披露制度,責令上市公司在披露事項發生之時即通過官方網站與證監會指定的官方網站同時披露相關信息。同時,建議證監會積極推動和引導上市公司的信息披露簡明化運動。

    劉俊海還建議進一步完善證監會的行政稽查與處罰機制,將證監會的稽查、處罰工作由后臺保障推向前臺,只要有失信之人膽敢欺詐上市,證監會將及時處罰。