近日，《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》下發(fā)，對于以土地開發(fā)和融資來支持鐵路建設作了細則性的規(guī)定。2005年以來，鐵路建設規(guī)模急劇擴張，但因建設周期長、收益率低、民生和社會屬性強，單靠銀行貸款和債券、票價收入無法維持年均7000-8000億的投資規(guī)模，更無法償還自2008年“擴大內(nèi)需”以來所積累的近3萬億債務。去年7月，國務院常務會議在研究部署鐵路投融資體制改革時，給出了“設立鐵路發(fā)展基金”、“創(chuàng)新鐵路債券”、“盤活鐵路用地資源”等三個渠道。目前來看，仍應挖掘鐵路站場和周邊的土地價值。

　　目前土地財政不可持續(xù)。同時，在新型城鎮(zhèn)化、戶籍制度改革、城市基礎設施建設、結構性減稅、經(jīng)濟增速下臺階、“去產(chǎn)能”和“調(diào)結構”的改革大背景下，政府未來幾年內(nèi)財政收入增長前景不樂觀。很多跡象表明，地方政府對于土地財政的依賴度不可能下降，只能是依賴方式的轉變。

　　大城市、特大城市將依舊是未來人口凈流入的目的地，類似于鐵路、軌道交通、城市基礎設施等大型基礎設施建設和再造的規(guī)模，將會在未來多年維持高位。相應地，城市及相關區(qū)域的公共服務設施會越來越完善，城市土地和房產(chǎn)等物業(yè)的價值將會越來越高。由于這些公共設施的公益性、民生性，不可能按照投資回收期計算的復合成本，制定消費這些設施的市場價格。但是，由于政府因投入大量資金來建設、供給和維護這些公共設施而背負了巨額的債務，公共設施建設因受債務制約也無法持續(xù)。

　　在房產(chǎn)稅缺失的情況下，不可能按照“誰受益、誰負擔”的原則，向物業(yè)受益者征稅來為這些大型項目融資，最好的辦法就是按照“誰投資、誰受益”的原則來融資，投資的方式就是通過土地出讓，讓購買土地和房產(chǎn)的主體為這些公共服務項目融資，并同時享受公共服務完善帶來的資產(chǎn)增值收益。事實上，這是一種公共服務設施的融資模式或土地財政模式的新變化。

　　近年來，鐵路(特別是高鐵)的開通運營，對于沿線城市都市圈的形成和城鎮(zhèn)化的推動發(fā)揮了不可替代的推動作用，對地方人口和資源積聚、房地產(chǎn)、旅游和招商等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大的拉動作用。但是，短期內(nèi)政府高鐵投入的稅收效應卻不明顯，而債務急速攀升，這種鐵路建設模式是不可持續(xù)的。

　　按照《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》，如果能夠將新老鐵路站場讓鐵路建設方來開發(fā)，以出售和經(jīng)營物業(yè)的形式來分享鐵路建設帶來的溢價收益，則不僅能夠為鐵路建設提供可持續(xù)的資金來源，而且極大地緩解了鐵路投資現(xiàn)金流收支期限失衡、流動性風險大、財政補貼效率低、政府債務風險突出等問題。在新型城鎮(zhèn)化快速推進、發(fā)展城市群、人口繼續(xù)向城市(鎮(zhèn))流動的背景下，鐵路建設帶動資源積聚、區(qū)域發(fā)展、城市建設的良性循環(huán)前景可期。

　　同時，政府在區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的職能還將持續(xù)，這也是帶動資源積聚、區(qū)域發(fā)展、城市建設的良性循環(huán)的又一種模式，也能夠采取上述新的土地融資模式。目前，一些大城市建設的新區(qū)，如廣州的南沙、天津的濱海、深圳的前海、鄭州的新鄭等地，之所以出現(xiàn)空城或建設滯后的現(xiàn)象，除了政府規(guī)劃落地不夠的原因外，這些區(qū)域承諾的基礎設施不到位是關鍵原因。事實上，政府在這些區(qū)域獲得的土地出讓金，應該全部投入到這些區(qū)域的基礎設施建設，這才符合區(qū)域規(guī)劃中土地投融資的特征。

　　在我國資本市場不發(fā)達，政府債券融資模式缺失，房產(chǎn)稅融資也不能在短期內(nèi)到位，而城市化快速推進的背景下，政府又要承擔公共服務設施建設的任務，土地財政是不得已的選擇。但是，只要土地財政發(fā)揮到位，土地財政仍具有重要意義。近年來，土地財政之所以被詬病，并非土地財政本身的問題，一方面原因是土地財政收入被濫用，沒有真正用到公共服務設施上；另一方面就是政府公共職能范圍沒有合理界定，財政收入被用到一些城市廣場、博物館、會展中心、城市地標等與公共服務設施關系不大的項目上。