無圖說

　  負面清單管理試點，是上海自由貿易試驗區最具有突破性的亮點，也是上海所承擔的“自貿試驗”國家戰略的核心意義所在。
　　去年9月30日，就在上海自由貿易試驗區成立的次日凌晨，外界最為期待的《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》出爐，被業界評價為“體現了中國擴大對外開放的誠意”。今年7月1日，2014版負面清單公布，則視為負面清單升級版，在開放度和透明度上，都進一步提升，更能與國際通行規則相銜接。
　　如今，“自貿試驗”即將走過一周年，這一張負面清單的實施效果究竟如何？2015版負面清單或在哪些領域再優化？上海財經大學自由貿易區研究院院長趙曉雷教授與本報記者進行了一次頗有意思的對話。

　　　　負面清單“瘦身”的背后，是開放度和透明度的大幅提升

　　記者（以下簡稱“記”）：自貿試驗區負面清單從2013版到2014版，有何明顯變化？
　　趙曉雷（以下簡稱“趙”）：2013版負面清單采用了“保留行業+特別管理措施”結構：保留行業包括金融業，教育，文化、體育和娛樂業，信息傳輸、租賃和商務服務業，軟件和信息服務，交通運輸、倉儲和郵政業；特別管理措施則有190條，其中禁止類38條，限制類74條，其他諸如外資股權規定、合資規定等78條。
　　今年7月1日出爐的2014版負面清單，業內稱之為“瘦身版”。與2013版相比，取消了14條特別管理措施，放寬了19條特別管理措施，并列出了31條進一步擴大開放的措施，其中涉及服務業14條，制造業14條，采礦業2條，建筑業1條，在開放度、透明度等方面都有較大幅度的提升。
　　記：您如何評估負面清單的實施效果？
　　趙：負面清單是外商投資準入特別管理措施，即“非列入即開放”，負面清單之外的領域，外資享受準入前國民待遇。從治理體系層面來考察，負面清單管理模式確立了公開透明、法治規范、有限管理的治理理念，其實質功能是提高管理質量和效率，降低經濟運行成本，保證有效競爭和社會公正。
　　事實上，上海自貿試驗區負面清單管理模式，除了負面清單的文本，還有與之配套的外商投資項目核準（備案）制度，外商投資企業合同章程審批改為備案管理，以及企業設立（變更）“一表申請、一口受理”工作機制等，同時還實施政務公開，管理規則和流程等信息公開透明，以及按照國際化、法治化要求建立的市場準入管理，這些都進一步促進了投資便利化。
　　據我們調研，各國駐滬總領事館、駐滬總商會以及駐滬跨國公司總部，他們最關注自貿試驗區的是：是否代表中國全面深化改革的方向；負面清單管理模式具體如何落地。
　　隨著負面清單管理模式的實施，自貿試驗區新設企業中，外資企業比例從去年11月的2.6%，到今年3月已上升至8.5%，今年6月達到12%。這也反映了外商對負面清單管理模式的信心。

　　負面清單形式上的再優化，要讓外商更容易理解

　　記：上海自貿試驗區的負面清單管理方式，與國際標準相比，還有何差距？
　　趙：上海自貿試驗區所施行的負面清單模式，與國際上雙邊、多邊自由貿易協定（FTAs）中的“不符措施”和“保留條款”，在形式及要素方面仍有較大差距。國際FTAs的保留條款，形式更簡潔，要素更嚴密，覆蓋范圍卻很大，功能也更強。關鍵問題還有保留條款的有效維護，對政府治理體系和治理能力有很高要求，不然，形式再好也只能流于一紙空文。因此，我們的負面清單管理模式要進一步優化，須牽動制度層面深化改革，與全球高標準貿易投資規則對接。
　　記：目前負面清單已經出了兩個版本，您覺得2015版負面清單或在哪些方面進一步優化改進？
　　趙：具體到2015版負面清單進一步優化路徑，我個人覺得主要有兩個方向：一是形式調整，二是功能提升。
　　負面清單在形式上要與國際標準形式基本對接，將中國的國際投資準入管理模式，提升到跨大西洋貿易和投資協定（TTIP）和跨太平洋伙伴關系協定（TPP）的水平。具體形式為雙邊投資協定（BIT）范本及FTAs協定的保留條款，包括六大核心要素：部門（指保留條款所針對的部門）、子部門（指保留條款實施所針對的特定子部門）、行業分類（指保留條款所針對的國內行業分類代碼）、保留條款的類型（特指保留條款所針對的職責條款，如國民待遇、最惠國待遇等）、政府級別（指對保留條款進行維護的政府級別），以及措施（指保留條款實施過程中，對其要素進行詳細描述的法律、法規和其他措施）。這既符合國際標準，使外商更容易理解，也可以避免負面清單的保留行業及特別管理措施目錄太細太長。

　　行政管理理念，要從“管制型”轉向“服務型”

　　記：那么負面清單模式在功能領域的再優化，是不是也更為重要？
　　趙：功能提升，其實與形式調整直接關聯，調整了形式之后的負面清單，其功能就不是單一的外商投資準入特別管理措施了，而應具備三方面功能。
　　一是成為以開放型經濟體系促進全面深化改革的突破口。負面清單管理模式不僅涉及產業層面，還切入到經濟制度和行政管理體制以及法律法規層面。負面清單還能作為可操作的突破口，牽動產業層面、市場層面、行政管理層面的深化改革。
　　二是促進行政管理體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。負面清單或保留條款的制定和有效維護、有效監管，對政府治理體系和治理能力有很高的要求。有效實施負面清單，必須轉換行政管理理念，確立公開透明、法治規范、有限管理、有效監督的治理理念，實行統一的市場準入制度，提高管理質量和效率，降低經濟運行成本，激發國內外企業投資經營活力。國家治理體系和治理能力現代化的一個重要標準，是在市場經濟條件下平衡政府和市場邊界，從低水平低效率的“管制型”行政管理，轉向以公共管理為導向的“服務型”行政管理。
　　三是在準入開放及投資者權益保護與國家主權監管方面尋找均衡，為雙邊、多邊國際經貿談判提供技術支持。負面清單優化版，一方面要對諸如投資定義、間接征收、自由投資轉移、公平與公正待遇、非歧視原則等重要概念作出盡可能清晰的界定，以透明的外資準入管理模式和流程吸引高端產業和優質資本，并獲取其他國家的對等待遇；　另一方面要列明國家監管的兜底條款，設置反壟斷審查及國家安全審查機制，設置“投資者－國家爭端解決機制（ISDS）”。

　　切換至“中美都懂”的話語系統，“自貿試驗”可以提供先行先試經驗

　　記：今年中美重啟BIT談判，中國的“自貿試驗”和負面清單與這一談判是否有相關性？
　　趙：中美雙邊直接投資處于嚴重不平衡狀態。改革開放以來，美國一直是中國的主要投資來源國。2002年以后，美對華投資占中國外商直接投資（FDI）的比重逐步下降，但仍是最大的直接投資國。而中國對美國直接投資卻排在25位之后，中國對美投資總量占美國吸收外資總量不到1%。原因是中國企業對美國直接投資，存在不少法律、監管、知識產權方面的障礙和壁壘。一個最大障礙是中美沒有簽訂雙邊投資協定。
　　中美雙方都需要通過談判簽訂BIT協定，用共同的規則約束對方行為，維護各自的國家利益。2012年4月，美國正式發布美國2012年BIT范本，確立了迄今自由化水平最高的投資規則。2013年，中國同意在美國2012年BIT框架中，以準入前國民待遇和負面清單為基礎，與美國重啟BIT談判，并于今年上半年開啟新一輪談判。保留條款或負面清單，是BIT談判和雙邊、多邊FTA談判文本不可或缺的一部分，是進入端的控制機制，也是談判的焦點。
　　記：負面清單的再優化，如何為中美BIT談判提供技術支持？
　　趙：在實際談判中，哪些領域和產業列入保留條款或負面清單，雙方基于各自利益會有一個通盤考量和“討價還價”過程。上海自貿試驗區的負面清單試驗，可為談判提供的技術支持，除轉變形式、提升功能，還可在文本和監管體制中，對美國BIT范本中的關鍵概念，和美國與其他國家簽署的BIT協定的保留條款內容予以解讀，并進行監管操作試驗。比如，美國BIT范本中的關鍵概念是“投資”、“國民待遇”和“最惠國待遇”。我們的負面清單就要與這些概念定義對接，以符合國際通行的話語系統和監管理念。
　　上海自貿試驗區負面清單在形式、功能、關鍵概念等環節進一步優化，并根據規范文本在管理理念、監管體系方面進行創新試驗，不僅可以為中美BIT談判及其他國際經貿談判提供技術支持，還能為治理體系和治理能力現代化提供先行先試的經驗。

    ■本報記者　蔣婭婭