蒙古國煤炭行業的全鏈條腐敗

　　中國新聞周刊記者：曹然

　　發于2023.5.1總第1090期《中國新聞周刊》雜志

　　來自世界最大露天焦煤礦的數百萬噸煤神秘“消失”，引發蒙古國牽涉范圍最廣的反腐敗大案之一。在官方宣布今年為“反腐年”后，蒙古國法律內務部長尼亞木巴特爾近日透露，從去年開始調查的該國最大國有煤炭企業腐敗案，已牽涉200多人，包括至少6位現任國家大呼拉爾(國會)議員、多位前總統、現任或前任部長等。為調查此案及之前的積案，蒙古國政府正爭取從全球23個國家引渡超過100名嫌犯。

　　在蒙古國從半總統半議會制向議會制國家轉型的關鍵時期，牽涉諸多政要的打擊“煤賊”行動，也被在野黨及一些批評人士視為“政治報復”。蒙古國下一次大選將于 2024 年 6 月舉行。該國總理奧云額爾登認為，一個更強大的政府將有助于解決長期未能根治的腐敗頑疾。

　　“當前，蒙古國陷入了嚴重的領導層危機，人們似乎很難找到道德高尚、不貪腐、不撒謊的政治家，但請相信蒙古國的下一代。”蒙古國立大學教授達木丁蘇倫(Damdinsuren)對《中國新聞周刊》說。

　　“大人物”的生意

　　蒙古國首都烏蘭巴托以南600公里，洗煤廠、發電站矗立在廣闊的黑土上，各色運煤車在蜿蜒交錯的土路間奔波。

　　這是南戈壁省塔本陶勒蓋煤礦的日常。在這座世界上最大的露天焦煤礦，礦井旁陡峭、銳利的山脊是持續大規模開采的痕跡。此處探明煤儲量超過60億噸，與奧尤陶勒蓋金銅礦并為蒙古國兩大支柱性礦業資源。而占據該國出口額八成以上的礦業，本身又是蒙古國經濟的支柱。

　　2011年以來，國有巨頭額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司是煤礦的主要經營者，至2022年底累計營收超過12萬億圖格里克(約合237億人民幣)。然而，2022年以來，蒙古國獨立反腐敗局(IAAC)等機構發現，該公司過去十年出口煤炭的記錄，與其主要出口國海關進口記錄存在差額。有國家大呼拉爾議員稱，總計憑空“蒸發”的煤炭多達約650萬噸，超過蒙古國2022年出口煤炭總額的五分之一。雖然有政府官員稱該數據不準確，但承認涉案金額“巨大”。

　　2012年，蒙古國前總統恩赫巴亞爾因挪用宗教贈禮及違規將國有酒店私有化獲罪；2019年，國家大呼拉爾主席恩赫包勒德曝出選舉舞弊丑聞。這些高層腐敗案都曾震動全國。但這一次，腐敗觸及國家經濟根基?！拔覈杖胫饕棵禾?，小孩子都知道這一點。”烏蘭巴托主要報紙《世紀消息報》(Zuunii medee)的評論寫道。

　　2022年12月5日，大規模示威活動在政府所在地國家宮前舉行，“公布煤炭腐敗名單”是示威者最重要的口號。知名蒙古研究專家、不列顛哥倫比亞大學教授朱利安·迪爾克斯指出，由于季節因素，這種大規模抗議在蒙古的冬季是前所未見的。第二天，蒙古國總統呼日勒蘇赫召集政府高層強調，如果煤炭腐敗問題不解決，“距離國家大呼拉爾和政府提前下臺就不遠了”。

　　12月8日，額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司原首席執行官甘庫亞格(Gankuyag)被捕。次日，海關總局局長阿斯日勒圖被免職。13日，IAAC公布首批“存在直接和間接參與事實”的高級公職人員名單，蒙古國前總統巴特圖勒嘎、前交通部長、兩位省長及前省長、兩位前總統辦公廳主任、七位現任及前任國會議員赫然在列。這樁煤炭腐敗窩案的蓋子就此被揭開。

　　此后四個月的官方調查顯示，案件觸及煤礦運作的方方面面：未經批準盜采；在國有煤礦運營中編造高價合同和虛假項目；在銷售合同中壓低價格；利用運輸合同創造隱形收入；通過謊報空車出關等方式走私煤炭……

　　迪爾克斯曾指出，蒙古國治理體系中相對分散的權力結構，理論上降低了長期、大范圍腐敗的概率。在塔本陶勒蓋，煤炭運輸由鐵路運輸和短途公路運輸組成，兩者相互獨立；公路運輸的執照許可部門和海關又相互獨立。但事實上，所有機構都有官員卷入腐敗鏈。

　　烏蘭巴托鐵路公司運輸部副主任巴多爾(Batdol)是一個典型案例。據本地媒體報道，他2021年才出任這一鐵路運輸要職，短時間內積累了大量財富。今年1月，他因涉嫌受賄和進行非法煤炭運輸被捕，警方搜查了他和他妻子名下的豪宅五六處，現場發現超過100億圖格里克(約2000萬人民幣)現金和大量外幣。在蒙古國，這稱得上“小官巨貪”。2016年導致國家大呼拉爾主席被罷免的多位高官“賣官”丑聞，涉及資金總額為600億圖格里克。

　　負責連通鐵路口岸之間的公路運輸，則導致30多名國家公路運輸中心官員落馬。調查發現，他們在為運煤車辦理跨境運輸許可證時收受賄賂。而海關、邊防等部門官員，將這些運煤車登記為客運車輛或“空車出關”。在嘎順蘇海圖口岸，反腐調查發現，2013年到2019年，有來自87家機構的2500多輛貨車被登記空車出關，累計1.7萬次。此外，超過1.1萬輛貨車的通關數據神秘“消失”，相關調查仍在進行中。

　　蒙古國立大學教授達木丁蘇倫指出，從本質上看，塔本陶勒蓋煤礦系列腐敗問題，反映出裙帶關系帶來的高層腐敗仍根深蒂固。由于游牧傳統及人口較少等緣故，蒙古國社會看重親屬關系，在腐敗中體現為毫不掩飾的裙帶關系泛濫，“一些議員甚至直接使用自己的子女或姻親作為政治助理”。本案中，額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司原首席執行官甘庫亞格被捕時，他的妻子、姐姐、女婿也一同被帶走。

　　“一些政客不僅通過腐敗中飽私囊，也會將很大一部分收益捐贈給自己的政黨，用于競選乃至賄選，以進一步鞏固自己的權力?！边_木丁蘇倫對《中國新聞周刊》說。

　　本案中，包括勞動與社會保障部部長阿郁爾賽汗在內的6位現任國會議員都被控“利用政治影響力和濫用職權為他人提供方便”，甚至“組織犯罪集團”。調查還指出，在前總統巴特圖勒嘎主導下，與額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司相關的合同多以“國家安全”的名義不予公開，這涉及包括煤炭銷售、大宗商品及服務相關的1200多份合同。這些合同成為腐敗的重要來源。

　　“普通公民乃至權位不高的政治家都不能參與煤炭盜竊。用一句話說，這是‘大人物’一直在做的生意?！薄妒兰o消息報》評論道。塔本陶勒蓋煤礦腐敗案曝光后，另一位蒙古國前總統巴嘎班迪在今年4月12日辭去了該國另一支柱性礦業公司奧尤陶勒蓋的董事職務。

　　“廉政公署模式”的困境

　　今年3月底，被控參與煤炭腐敗活動的國家大呼拉爾議員、勞動與社會保障部部長阿郁爾賽汗被免去政府和議會的全部職務，雖然他至今仍不承認自己涉案。在此前后，蒙古國總理奧云額爾登多次發聲，要求議員和部長們“能上能下”，放棄豁免權。

　　“在政府工作會議上，我對內閣成員們說，無論是誰，如果牽涉事件當中，就要主動辭職以便查明真相。在黨內會議上，我也這樣講?！眾W云額爾登說。

　　本地媒體評論稱，奧云額爾登直接、強力介入調查，是本次煤炭反腐案與蒙古國近年其他反腐案件顯著的不同之處。蒙古國2006年制定反腐敗法，2007年仿照新加坡、中國香港等地模式，組建獨立于政府和議會的反腐敗機構IAAC，全權負責反腐監督和調查。2020年，IAAC追究了79名官員的腐敗違法問題。

　　然而，在塔本陶勒蓋煤礦腐敗案中，多位國家大呼拉爾議員指出，IAAC早就接到相關舉報，甚至已掌握涉案高層名單，但反腐工作難以推進。這一說法是2022年12月大規模示威的誘因之一。此后，由政府牽頭的聯合調查組于12月8日設立，法律內政部長尼亞木巴特爾擔任組長。

　　“我不認為IAAC在打擊腐敗方面是有效的。”達木丁蘇倫對《中國新聞周刊》說，長期以來，IAAC面臨人手匱乏、工作人員待遇低于其他司法機構及遭受政治干預的問題。IAAC第一任局長2007年底在澳大利亞身亡，死因至今存疑；第二任局長因濫用職權入獄；第三任局長主動辭職；第四任局長在調查了兩位前總理后被時任總統巴特圖勒嘎以“沒有解決腐敗問題”的名義罷免。

　　達木丁蘇倫指出，“最關鍵的問題是，IAAC的反腐工作難以得到有力的執法、司法行動配合?！?/p>

　　今年年初，在煤礦腐敗調查中，IAAC發現承擔煤炭運輸的塔旺陶勒蓋鐵路公司執行董事烏丹加加爾(Udaanjargal)不當獲取豪宅、債券及洗錢。但半年前，烏丹加加爾已離開蒙古國。更有甚者，前總統巴特圖勒嘎被IAAC確認涉嫌煤炭腐敗犯罪后，依然能夠“出逃”。

　　據官方說法，去年12月18日，巴特圖勒嘎在簽訂個人保證書并出具醫療證明后，獲得“有關部門批準”飛往韓國。由于此前蒙古國已有涉嫌貪腐的前總理、前部長出逃的先例，巴特圖勒嘎這次離境引發軒然大波。在此背景下，今年3月，蒙古國法院審理另一起貪腐案開發銀行不良貸款案時，對涉案政要要求：即使開具保證書和證明，也一律不得出國。

　　考慮現實情況，奧云額爾登不得不“事必躬親”。除了要求涉案部長、議員辭職外，他直接會見檢察總長，推動檢察機關迅速批準公開“煤賊”名單。今年以來，奧云額爾登還對政府內部高級公務員“大換血”，經濟發展部、礦山和重工業部、能源部等部委國務秘書及國家采購局長、土地管理局長、石油礦產局長、國家地質辦公室主任等高級職位均有撤換。

　　3月，蒙古國政府啟動了“反腐年”五大措施：支持檢舉揭發的“吹哨”運動；打擊裙帶關系的“掃帚”運動；尋求遣返貪腐嫌犯的“飛鳥”運動；查明離案被盜資金的“歸還”運動；以及通過立法等措施加強國有企業透明度的“玻璃”運動。

　　這些行動在執法層面主要由法律內務部負責。4月6日，因腐敗被通緝的蒙古國前部長巴達木君乃被從菲律賓引渡回國。立法層面，奧云額爾登的政治盟友、國家大呼拉爾主席贊丹沙塔爾已經表示，今年國家大呼拉爾春季會期是“反腐大會”。

　　然而，被指控為“煤賊”的政要們認為，執政黨如此積極介入反腐運動，有其政治目的。多位涉案議員否認自己貪腐，宣稱這是奧云額爾登為贏得2024年大選提前做準備，甚至是“真正的煤賊在清除‘吹哨人’”。迪爾克斯指出，礦業反腐也存在損害外國合作者的“資源民族主義”之嫌。政府直接接管后的額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司單方面改變此前的煤炭交易方式，并大幅提升煤價。

　　今年并不是蒙古國歷史上官方宣布的首個“反腐年”。前總統巴特圖勒嘎曾宣布2018年至2019年為“反腐年”?！罢蛡冃枰〉靡恍┛吹靡姷某煽円在A得民心。現實中，唯一可行的就是反腐敗斗爭。”蒙古國戰略研究所副所長明迪指出。

　　近期接受媒體采訪時，奧云額爾登也不諱言自己正在打擊“腐敗幫派”，以打造更強大的政府。他說，在過去30年里，蒙古國政府的執行力被弱化了，“政府平均壽命只有一年半，大多數總理為避免下臺，會受制于幫派力量。”

　　2019年，奧云額爾登和贊丹沙塔爾共同推動了蒙古國憲法修訂，以加強總理權力并縮短總統任期。今年初，奧云額爾登再次提出憲法改革，擬議的改革方向將使蒙古從半總統半議會制進一步轉變為議會制。奧云額爾登和贊丹沙塔爾有相似的政治和學術背景。奧云額爾登2015 年在哈佛大學獲得公共政策碩士學位。在他留學同期，贊丹沙塔爾是斯坦福大學的訪問學者。

　　不過，更強大的政府能否根除蒙古國的腐敗問題，尚未可知。21世紀以來的歷年民調都顯示，腐敗是蒙古國民眾心中的首要頑疾。蒙古國法律內務部長尼亞木巴特爾近日坦言，自上世紀90年代經濟轉型以來，蒙古國的國內生產總值(GDP)已翻三倍，但貧困率在過去十余年都徘徊在30%到40%之間?！肮妼^去30年的發展不滿意。大多數人都認為，許多政客與企業關系密切?！?/p>

　　蒙古國立大學教授蒙克額爾德尼(Munkherdene)分析稱，煤炭腐敗并非孤立事件，腐敗文化自礦業開始繁榮就已經存在，其關鍵問題是主要政治人物和商業利益緊密綁定，“政府和商業之間的界限極為模糊，因為兩者幾乎在所有層面都存在普遍的利益關聯”。

　　《中國新聞周刊》2023年第16期

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