“退群”5年多后想再“加群”，聯合國教科文組織就此召開特別會議

　　美國欲重返教科文組織，圖什么？

　　■本報記者 張全

　　6月29日起，聯合國教科文組織(UNES CO)將在巴黎召開為期兩天的特別會議，決定美國能否重返該組織。按照美國媒體的說法，美國希望償還拖欠的會費并于7月重返，并爭取在11月競選該組織執行局席位。

　　分析人士認為，美國重返UNESCO在可能帶來積極影響的同時，也引起人們的不安，尤其擔心其是否會將大國博弈帶進這一聯合國專門機構。如此將不利于增進國際合作、實現聯合國2030年可持續發展議程，也將削弱全球多邊治理的力量。

　　進進出出有前科

　　美國是聯合國教科文組織的創始會員國，每年所繳會費約占組織預算的22%。但它曾先后兩次退出聯合國教科文組織。

　　第一次“退群”是在1984年，時任總統里根以該組織管理不善、腐敗、“偏心”蘇聯為由宣布退出。2002年，時任總統小布什決定讓美國重返。美國媒體認為，當時重返主要是為團結國際社會開展反恐戰爭、向盟友示好。

　　第二次“退群”是在2017年10月。特朗普政府以UNESCO助長“反以色列偏見”為由，和以色列先后宣布退出。美國還以教科文組織2011年接受巴勒斯坦成為會員國、違背美國國內法為由，停止繳納每年8000萬美元的會費。目前，美國累計拖欠會費約6億美元。

　　相比于特朗普政府的“退群”，拜登政府打著重返多邊機制、重塑領袖地位的旗號上臺。拜登上臺以來已宣布重返《巴黎協定》、世衛組織等多邊框架。6月上旬，美國國務院開始向UNESCO發出重返信號，列出償還欠債和重新“入群”的時間表。

　　怕被中國填空白

　　“退群”5年多后，美國為何去而復返？

　　復旦大學聯合國與國際組織研究中心主任張貴洪認為，首先，拜登的外交政策與特朗普時期有很大不同，更注重通過盟友伙伴以及多邊方式推動全球戰略，開展大國競爭。其次，華盛頓方面擔心，美國在UNESCO留下的空缺被北京填補。

　　美國國務卿布林肯曾公開表示，美國的缺席將讓中國通過UNESCO制定人工智能的規則。副國務卿巴斯也認為，教科文組織在制定和塑造全球技術、科學教育標準方面發揮著關鍵作用，重返將有助于美國對華競爭。

　　“美國將對華競爭視為戰略重心，不愿國際組織被中國主導。”張貴洪說，“通過回到教科文組織，美國想重振影響力”。

　　北京外國語大學聯合國與國際組織研究中心主任李又文指出，從美國角度看，特朗普政府2017年“退群”時，一是不想讓會費累加，推高欠債；二是與挺以色列有關；三是UNESCO中沒有哪個成員具有絕對權威，不像安理會“五常”擁有一票否決權，因此美國無法掌控局面。而現在，美國認為中國在組織中的作用越來越大，體現在人工智能、世界遺產申報、對非合作、教育等多個領域。

　　2017年法國前文化部長、猶太人阿祖萊當選UNESCO總干事后，一直在做美國工作，希望美國重返、改善組織“失衡”狀態。她的努力對于促成美國重返也至關重要。

　　在重返前景方面，張貴洪認為，各方批準美國重返應該沒有太大懸念。不過李又文認為，鑒于美國還爭取在11月競選該組織執行局席位，這可能引發爭議。

　　李又文介紹，執行局是組織中權力較大的機構，負責為優先事項制定預算草案、監督日常項目實施等。執行局還對2年后的總干事選舉有重要作用。按照組織規章，成員國如果欠繳會費超過本年度和前一年的總和，將失去擔任執行局委員資格。美國究竟有沒有“踩線”，在規則上可能有需要辯論的地方。

　　又一個“競爭舞臺”？

　　美國如果回歸UNESCO又將帶來什么？

　　李又文認為，美國畢竟是在全球教科文領域具有相當影響力的國家，其重返將增加組織的普世性，也能增強美國自身在組織中的作用。

　　如果美國補繳會費，還能提高組織的總預算，增強組織的計劃實施能力。

　　“需要補充的是，這個過程中會有一番博弈——美國希望把會費用于改善言論自由、記者安全等優先領域。鑒于會員國共同決定會費去向，美國會聯合一些國家，爭取把錢投到它想要的地方。”李又文說。

　　但美國的重返也有令人警惕和不安的成分。

　　“尤其是美國公開表示重返UNESCO以遏制中國影響力為目標，這樣一來就違背了組織的宗旨，不利于增進國際合作和實現聯合國2030年可持續發展議程。”李又文說，“如果美國要求會員國在自己和中國之間選邊站隊，更可能造成組織的不團結和分裂，削弱其影響力。”

　　張貴洪認為，UNESCO會不會像一些西方媒體說的，“成為中美競爭的又一個舞臺”，取決于美國重返的真正意圖。如果美國目光狹隘，僅僅把UNESCO作為與中國對抗的場所，采取霸權霸道霸凌做法，那對于教科文組織將構成巨大沖擊，對于全球治理也是不利的。

　　“但如果美國能從國際社會和全人類共同利益出發，正確看待聯合國教科文組織以及中國的作用，那么中美仍然存在廣闊的合作空間。”張貴洪說，“畢竟，UNESCO是一個聚焦教科文事務的聯合國專門機構，政治性沒有那么突出。而且中美在教育、科學研究等領域存在共同利益與合作空間。中方也希望推動各項合作來緩和中美緊張關系。”

　　還有一種擔心是，隨著美國重返UNES CO，它會不會在人工智能等科技前沿領域對中國“使絆子”，使一系列科技、教育領域的規則制定朝著有利于美西方的方向發展？

　　張貴洪認為，這種可能性是存在的。以人工智能為例，2021年，聯合國教科文組織正式推出《人工智能倫理問題建議書》。“美國當然希望相關規制能夠更符合自身利益。”張貴洪說，作為應對，中國應當與印度、巴西等新興經濟體聯合起來，在多邊場合發聲，使人工智能不僅為發達國家服務，也為中小國家造福。通過實際行動減少不平等現象，促進公平和包容的全球化。

　　李又文認為，中國一直在助力發展中國家在人工智能“賦能”教育領域的能力建設，并關注非洲國家這方面的需要。未來可觀察美國重返UNESCO是否會對這一領域產生影響。

　　又一次“逛公園”？

　　如果美國如愿在7月重返，這次能在“群”里待多久，也引起外界猜疑。

　　美國不但兩次退出UNESCO，還從上世紀80年代以來退出10多個國際組織或協議。反復橫跳之間，美國對國際規則“合則用、不合則棄”的實用主義態度顯露無遺。

　　本月中旬，中國外交部就發出過這樣的聲音：作為國際組織的成員是很嚴肅的事，美方不能把加入國際組織當作逛公園，更不能把國際組織當作地緣政治的博弈場。

　　張貴洪指出，多邊主義具有雙重性——既有民主、平等、協商、合作、妥協等價值屬性，也有提供商議平臺的工具屬性。美國更多地將多邊主義作為一種工具來為自身私利服務。另一方面，美國兩黨的外交側重點也不同，政權更替會導致美國參與國際多邊治理平臺的不穩定性。

　　李又文指出，美國常把“基于規則的國際秩序”掛在嘴邊，但帶頭不遵守國際規則的就是它。“美國的國際治理能力、在專業方面的影響力是毋庸置疑的，但在政治化操弄國際組織方面，它同樣跑在前列。歸根結底，美國謀求建立以自身為核心的國際秩序，因此在國際組織中表現為打壓他國、拉幫結派，使它們屈從于美式價值觀。這不符合以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序，也將使聯合國的專門機構喪失影響力。”(解放日報)